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产能过剩治理呈现四大积极转变


文章作者:www.mhgoebel.com 发布时间:2019-12-02 点击:1659



产能过剩已成为制约中国制造业升级的重要因素,“去产能”在当前供给侧结构改革的五大任务中名列第一。 在过去十年里,国家一级控制产能过剩的政策频繁出台。这些政策文件不仅针对特定行业,而且还规范行业的市场秩序。 系统回顾这些年来产能过剩管理的思想,不难发现一些积极的变化正在发生。

从“一刀切”到分类控制

产能过剩早期控制的政策取向带有计划性质的平均主义色彩,对产能过剩采取“一刀切”的区域数量控制,行政上分配产能过剩指标 虽然这种政策设计是基于对区域公平的考虑,但它没有考虑到区域和产业特征的差异。许多行业的过剩问题没有得到缓解,而是变得越来越严重。

早期产能过剩控制的“一刀切”政策主要体现在两个方面:一是控制新产能的“一刀切”政策;二是“全面”淘汰落后产能 一旦一个行业被定义为“过剩”或“严重过剩”,即使新的生产能力效率高,技术先进,也没有机会进入市场竞争和玩游戏。 在后期,我们观察到这种思维的良性变化。通过构建能力指数来取代交易市场,政府为新的高效率能力提供了合法的进入渠道。 与此同时,采取“行业特定政策”,不同行业开始对产能过剩管理有不同的想法和政策设计。 对于传统行业(如钢铁和电解铝)、新兴行业(如光伏)和区域行业(如水泥)的产能过剩控制,控制权已在不同程度上下放。 特别是对于区域工业,批准和控制生产能力的权力已经开始下放给省级当局。 产能置换的计划管理也采取了分类控制措施,并根据行业特点和区域特点逐步优化“一刀切”的政策。

从行政命令到更多市场功能的转变

超额是该行业的总体概念。过剩产能不一定是落后产能,这一界限需要澄清。 市场优胜劣汰机制对过剩产能的选择和淘汰,必然会首先淘汰真正落后的产能。

事实上,在市场经济体制下,工业经营仍然需要一些闲置产能。 通过行政命令消除过剩产能存在规模问题:为了满足市场运行规则,应该消除多少产能?这一信息不能直接从国际先前的证据中提取。每个国家的产业链结构不同,每个地区的产业结构也不同。 即使在同一个行业,国内外企业的所有制结构也有很大差异。同一行业的国外产能利用率不能直接用于国外,因为不同市场发展水平允许的竞争程度不同。 在保护或限制竞争的社会主义市场经济的早期阶段,企业不需要保留太多的闲置产能来应付大量的潜在竞争对手。 在相对成熟的市场经济中,企业需要保留更多的闲置产能,以防止竞争对手进入,并为可能的创新做好准备。 因此,多少闲置产能是合理的,我们需要把这个问题留给市场中的企业,让市场在企业产能决策中发挥决定性的作用

当然,在允许市场在资源配置中发挥决定性作用的同时,政府也应该发挥更好的作用。 从2014年控制产能过剩的基本思路可以看出,一方面,政府搭建了一个构建产能指数交易市场的平台,允许高效率产能通过付费进入来取代低效率产能。另一方面,它规范了竞争,纠正了地方政府竞争性投资促进造成的要素投入扭曲,更好地澄清了政府与市场的关系 2016年底召开的中央经济工作会议提出,要通过市场和法治做好“去生产”工作。 在这一理念的指导下,“产能过剩”过程中的行政审批将越来越少,过剩产能的控制将在市场中发挥更重要的作用。

从经济监管到社会监管

早期的治理措施可以用“关停并转”来描述:关停企业涉及到关停企业的标准问题;并购是企业共享资源、交换需求、建立竞争优势的选择。然而,转换涉及许多困难,例如企业的资产是否特殊以及转换的成本。 无论采取何种措施,都涉及监管机构对企业生产经营决策的直接干预。 鉴于低端产能的无序竞争,政府希望通过培育大型企业和优化竞争格局来改善产业发展状况。 然而,事实证明,一些政府并购往往违背经济发展规律,反效率并购,而不是企业发展的内生要求。 在现实中,行政领导下的低效企业被高效企业兼并后拖累高效企业并不少见。 政府通过金融支持引导企业“关停并转”,在一定程度上扭曲了市场竞争对企业行为的激励。

我们可以看到,近年来,在控制产能过剩的措施中,干预企业管理和决策的行政措施越来越少。管理措施转向了“规范竞争”的方向,控制措施的重点从经济控制转向了社会控制。 例如,应提高剩余产业的环境保护标准、能源消耗标准和生产安全标准。 根据这一标准,消除过剩产能有更多的法律依据。

从封闭市场到开放市场

从政策的沿革来看,行业出现产能过剩时,治理政策首先从拉动内需的角度去设计。实际上,外部需求也是化解我国产能过剩的一个突破口。许多基础设施比较薄弱的新兴市场经济国家,对传统产业产能需求还非常多,这给我国化解产能过剩提供了一个巨大机遇,外部市场正在帮助解决内部需求不足的问题。近年来,我国依托“一带一路”战略、金砖国家开发银行、亚洲基础设施投资银行等倡议和合作机构,助推国内产能“走出去”,主动推动国际产能合作。

需要清楚看到的是,市场扩容是缓兵之计。产能过剩源于激励扭曲,依靠市场扩容可能会进一步引发地方政府的无序竞争,这个陷阱应避免。长远来看,产能过剩治理还要更多依靠市场机制。当前,外部市场扩容已经给化解产能过剩留足了制度转换的空间,把握住这个重要的窗口期,探索出市场化、法治化“去产能”的有效方式至关重要。(中央党校中国特色社会主义理论体系研究中心 执笔:杨 振)

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